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党建引领社会组织参与社区共治的探索与实践
党建引领小商会大作为 ——商会参与街区治理的北京东城案例
在全面深化改革的战略部署之下，推进政府职能转变和社会管理体制改革，激发社会活力，社会组织参与是重要途径。中国共产党第十九次代表大会报告强调，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这被写入党代会报告，正是体现了中国共产党对于在党建引领下加强社会组织参与治理的重视。其中，作为新型社会组织中的行业协会商会是参与社会治理的重要力量。《全国工商联关于开展“四好”商会建设工作的意见》也提出了“积极承接政府转移职能，参与社会协同管理，参与政府购买服务”的工作要求。这使得商会承接部分政府职能转移的工作，被各级党委、政府以及统战部、工商联提上了议事日程。
北京市东城区在推进商会承接政府转移职能的实践探索中，形成了“南锣经验”，实现了党的领导、政府管理和社区自治的有机结合，一方面推动了基层社会管理创新，另一方面秉承了“枫桥经验”的传统，化解矛盾在基层，促进了社会和谐发展。
一、问题倒逼 北京市东城区的南锣鼓巷是一条 787 米长的小胡同，虽然范围不大，却享誉海内外。它是北京最古老的街区之一，是中国唯一完整保存着元代胡同院落肌理、规模最大、品级最高、资源最丰富的棋盘式
传统民居区，也是最赋有老北京风情的街巷。作为中国最古老的胡同，近代以来很多历史名人曾在南锣鼓巷居住过。作为北京的名片、中国的窗口，南锣鼓巷是老北京传统文化与新北京现代文明交融的代表作，每天的游客达数万人，2007 年被美国《时代周刊》评为亚洲 25 个必去的旅游体验地之一；2008 年更是借力“北京奥运”走上了飞速发展的道路。
随着“南锣鼓巷”的飞速发展，业态开发背离了原有的文化氛围，导致一些问题日渐凸显。
一方面，南锣鼓巷是历史居住区，但是新商业没故事，历史文化展示差；低端业态商铺和历史文化融合差。由于房价不断飙升，部分“南锣”的创始人，特别是一些特色文创店难以支撑而逐渐离去，回报率高的低端业态迅速膨胀，经营环境不断恶化，以文创为特色的精品小街逐渐不再，流动摊贩、私搭乱建逐渐滋生。商业区挂牌“老北京”，实则搞小商品批发交易、作谬误百出的旅游讲解等，专注于游客群体；商铺装潢破坏了胡同风貌，嘈杂的酒吧居多，还在向周边胡同扩张。
另一方面，胡同民居亮点不对外。南锣鼓巷的居民区是真老北京，不过“谢绝参观”，历史展示没人看，老门墩陈列台等挪作他用；历史遗迹被淹没，水准点石碑被当成垫脚石、捐款箱；历史院落不开放，例如僧王府、东棉花胡同拱门砖雕；帽儿胡同西口万宁桥等一些历史地标未开发。在商业快速开发的同时，当地居民的日常生活受到了干扰，应该开放和重点展示的地方和内容，要么闭门谢客，要么埋没在熙熙攘攘逛街的人群中被忽略。
上述两类问题，导致基层社会矛盾不断凸显。由于商居混住、市场火爆，业态调整压力增大，社会矛盾与纠纷相应加剧。主要体现在：商户扰民、商户之间恶性竞争和侵权、商家与消费者之间的矛盾、政府及主管部门与商户之间在管理上的矛盾等等。
环境的脏乱差，形象和业态的严重下滑，以及十八大后提出的非首都功能的疏解使南锣鼓巷的发展面临着巨大的压力和挑战，甚至面临着生死存亡的考验。
二、商会探索 为了应对这一挑战，十八大以来，南锣商会在街道工委、办事处的正确领导下，在区工商联的指导及相关单位的大力支持下，敢于创新，主动以变革来求发展。与此同时，东城区委和区政府也积极顺应新的形势，对商会承接政府转移职能进行积极探索，逐步探索商会积极参与街区治理的新路。
第一，高举诚信自律的大旗，谋求市场认同。2013 年，南锣鼓巷商会在全国率先制定以诚信为标志的“南锣公约”，要求南锣鼓巷全体商户向社会承诺实施自律管理，接受社会监督。与东城区人民法院签署《诚信共建备忘录》，在秉持诚信、摒弃失信的基础上，培养和树立诚信商户典型，营造以“守信为荣、失信为耻”的良好氛围。商会利用“四信”教育这一契机，对无序市场采取主动干预，引导商户抵制拜金主义和恶性竞争，顺利的完成了业态调整。
第二，统一共识，自行整改，实现产业转型升级。2016 年以来，面对疏解非首都功能的重大攻坚难题，商会组织召开各种会议，大力宣传街区整改的重大意义。从 2016 年 4 月至 12 月，商会领导班子每天对全体商户逐户走访，通过苦口婆心与商户交流，解决商户思想认
识问题。在商会的努力下，全体商户自费重新装修，所有齐门售货改为店内经营，使南锣面貌焕然一新。同时，关停 28 家无照商铺，所有一照多店商铺改为一照一店，由 92 家合并为 39 家，减少企业 59家；商铺数量由 235 家减少到 154 家。南锣鼓巷街区三分之一餐饮企业转型文创企业，基本消除了低端业态，成功疏解人口 700 多人，圆满完成了街区整改任务，使南锣商会在承接政府职能、参与社会治理方面在全市率先迈出了一大步。
第三，敢于担当，积极探索商会承接政府转移职能。在区党委、工商联以及街道党委的支持和推动下，南锣鼓巷商会党支部发扬敢于担当、敢于负责的精神，主动承担街区整治工作。南锣鼓巷商会成立约谈小组，制定每日巡察机制，积极参与南锣鼓巷主街整治工作。协助街道、职能部门把好业态新增和调整的首道门槛，通过向主街商户发出“自律整改倡议书”，对商户提交的外立面改造图纸进行初步审核等形式，逐步形成商会积极参与街区治理的“南锣经验”。另外，南锣商会得到党和政府的信任，政府把工商执照审批权的第一道关交给南锣商会，南锣商会起到了守护“南锣”良好形象卫士的作用。现在，无论是党和政府，还是主管部门；无论是商户，还是居民，甚至公检法机关，有事找商会已经成了习惯；商会成了商户的绝对核心； 目前，南锣鼓巷已基本扼制了低端业态发展，真正走上了文化兴街的发展道路，已经成为中国商业第一街。南锣商会的有益探索得到全国工商联和市、区工商联的充分认可，2014 年南锣商会被全国工商联评为“十佳典范”。
2016 年，借鉴浙江、广东等省商会的先进经验，以及在总结、推广南锣鼓巷商会经验的基础上，东城区召开了促进非公经济健康发
展大会，2017 年出台了促进非公经济发展的折子工程的出台。东城区结合实际， 大胆放权，研究制定《区工商联关于引导商（协）会承接政府职能和协助政府参与社会治理的指导意见》，在 38 家商协会中初步探索承接政府职能、强力推进基层商会参与社会治理和城市管理、社区卫生、养老服务、文化建设等领域的社会购买服务工作。
三、经验启示 南锣鼓巷商会承接政府转移职能的探索，虽然在全国范围内不是最早的，但其起点高、要求严，对于正确处理政府与市场关系、弘扬社会主义核心价值观具有重要的实践意义和启示。
第一，必须坚持党建引领，把党的领导、政府管理、社会参与和基层自治有机结合起来。党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。社会组织等当中的基层党组织则应当成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。
东城区坚持党建引领，不但推动南锣鼓巷商会开展企业党建摸查筛查工作，建立南锣商会党支部，而且帮助驻街企业建立派驻型党支部 15 个，实现了辖区非公企业党组织的全覆盖。商会坚持以五大发展理念引导企业行为，统一到中央疏解非首都功能等决策部署上来，并定期组织党员学习交流，推动党员加强理论武装，提高宗旨意识和服务能力。通过商会这个平台和商会承接政府转移职能，形成了“商会在前、党和政府在后、上下一心、有机配合”的新模式，实现了党的领导、政府管理、商会参与和街区自治的有效结合。积极发挥商会的作用，离不开党和政府的支持。离开党的领导，和政府的支持、监督、管理，商会不但会没有强大的后盾，而且容易陷入实用主义、功
利主义之中，难以做到公平公正，甚至可能沦为维护自己狭隘利益的利益集团。
第二，坚持弘扬社会主义核心价值观，把诚信自律立起来。南锣鼓巷商会不同于一般商会被动地承接政府转移职能，其突出的亮点在于其坚持了首善理念，弘扬了社会主义核心价值观，坚持国家（发展）利益、人民利益和商户利益的统一，敢于自我变革、自我提高、自我革新、自我完善，主动把诚信自律作为规矩挺在前面。在街区整治工作中，虽然不少商户短期利益损失巨大，但他们在广大党员商户的带动下，坚决服从于国家利益和人民利益以及长远利益这个大局，主动自觉地配合政府实施的街区整治工作，而没有出现任何负面消息，从而使得南锣鼓巷实现了从脏乱差向文化创意聚集的华丽转身。当前，我国食品药品安全面临着严峻的挑战，一些领域假冒伪劣产品充斥市场，甚至严重影响我国的国际声誉。产业、行业商会具有联系广、业务熟、监督方便的优势，如果各个产业、行业商会（协会）都能够借鉴南锣鼓巷商会的经验，切实加强诚信自律的管理，这无疑会具有重大的意义。
第三，商（协）会是联系政府与市场的有益平台、中介，是承接政府转移职能的重要力量。商（协）会承接政府转移职能，事关全面深化改革，事关推进国家治理体系和治理能力现代化，事关非公有制经济的健康发展，意义重大，势在必行。推进全面深化改革，必须正确处理政府与市场的关系，加快简政放权的步伐。商会是联系政府、市场和企业的桥梁纽带，是社会治理体系的重要组成部分。商会，特别是一些街区性商会具有在地化、专业化的特点，对于承接政府转移职能中的行业性、专业性、技术性和辅助性的职能，包括商会协会的
行业代表、行业自律、行业服务、行业协调等职能以及经授权委托的其他职能，具有很大的优势和便捷。浙江商会，以及北京南锣鼓巷商会的探索表明，商会承接政府部分职能已经越来越具有现实可行性。
总体而言，发挥商会的积极作用，是正确处理政府与市场关系的内在要求，既要放权，让其实现自我管理、自我服务，也要从产业转型升级以及社会主义核心价值观方面加强引导；既要鼓励资本的发展，也要驾驭资本，更好地服务社会、服务群众。
四、意见建议 商会在承接政府转移职能是势在必行。推进商会承接政府转移职能，有几个方面的问题必须注意：
第一，要端正思想，坚定不移地推进政府职能转变，推进综合治理、协同治理、依法治理。政府职能部门要厘清责任清单，改变大包大揽思想，凡是商会协会等社会组织能够做好的事情，政府都应该交给社会组织去做；只有商会协会等社会组织做不了、做不好又必须做的事情，政府才要去做，避免政府职能转移的边缘化、随意性，避免“转”出来的事项更多变为“代办代理”、“政府购买服务”等。
第二，要坚持稳中求进的原则，有序推进，合法承接。对于政府转移的职能和事项，不能指望一步转移到位。要坚持“成熟一个、转移一个、承接一个”，把容易转移的职能承接好、履行好，充分展示商会协会的优势和作用，努力当好政府的助手，从而赢得政府的信任，让政府放心放权。要对承接工作的艰巨性、复杂性、关联性和系统性有充分认识，积极稳妥有序地推进承接工作，该前期试点的不要仓促推开，该深入研究的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。商会承接政府转移职能不仅仅是行政行为和市场行为，而且是一种法
律行为，既要有行政的推动和具体可操作性，又要考虑职能转移的合法性。要准确把握承接工作的节奏、力度和重点，认真总结试点工作经验，巩固和扩大试点工作成果，不断推动政府向商会协会转移职能工作常态化、制度化。
第三，要坚持政社分开的原则，突破双重管理体制，改“业务主管部门”为“业务指导部门”。在目前的管理体制中，商会除了由民政部门负责商会的登记管理以外，还存在政府部门业务主管单位多头管理的问题。目前省一级一般有 20 多个政府部门和机构成为商会的主管单位。由于商会类型多样，商会管理涉及各行各业和众多政府部门，目前的多头管理显然不再适应商会改革和发展的需要。要进一步理顺行业商会协会管理体制关系，实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，减少管理层级。
第四，要按照市场化原则规范和发展各类商会，坚持培育发展和监督管理并重。当前，作为职能承接方的商协会组织自身基础尚比较薄弱，亟待提高承接能力，要加强培育发展。要按照民间化、市场化的方向和增强独立性、代表性、规范性、专业性的要求，深入开展规范化建设，促进商会协会职能、服务、文化和能力升级。另外，政府要加强对商会协会承接工作的监管，建立健全商会协会评估制度、信息公开制度和联合监管制度，完善奖惩制度和淘汰机制，强化商会协会组织自律，形成政府监管、社会监督、自我管理、有序退出的综合治理机制。通过强化监管，实现彻底放开，彻底分开，彻底公开，使商会协会组织分得开、站得住、走得稳、走得好。既要防止承接了政府职能的商会协会成为“二政府”，也要防止承接的政府职能被少数人垄断，进一步提高商会协会的公信力和影响力。
上述四个方面，都需要东城区党委和商会党组织高度重视，并坚持在注重规范程序和有效监督方面起到理念和制度的引领作用。
一言蔽之，北京东城的“南锣经验”为我们展示了党建引领之下行业协会商会承接政府转移职能、参与基层社会治理的优秀做法，党建引领小商会大作为，既回应了当时当地的社会治理难题，又智慧地把握好了矛盾化解和地方发展的关系，不失为党建引领之下社会组织参与基层社会治理的一个较好的样本，值得不断在理论和实践当中发展完善。
（陈承新
中国社会科学院政治学研究所副研究员 陈志刚
中国社会科学院马克思主义研究院研究员）
党建引领社会组织参与社区共治的探索与实践
党建引领社会组织参与城乡社区
发展 工作情况调研报告
社区是党和政府联系、服务群众的最后一公里。社区治理的成效是社区治理水平的重要体现，提高社区治理水平关键在于要强化社区党建引领，激发社会组织积极参与。构建党建引领社会组织参与城乡社区发展治理的体制机制，能够有效解决社区在政治、经济、文化等方面的难题，提高治理水平，促进协调发展，实现治理体系和治理能力现代化。围绕社区党建引领社会组织参与城乡社区发展治理的方式为重点，以 ** 社会工作服务中心和携程社会工作服务中心两个社会组织为载体，以 ** 镇 ** 社区和 ** 村为对象开展实证研究，着重剖析党建引领下两大社会组织参与 ** 镇城乡社区发展治理的亮点、找出不足，从而获得社会组织推动城乡社区发展治理的一般经验和方法。
一、社会组织参与城乡社区发展治理的现实意义
（一）监督国家权利运行，推动基层民主决策。罗伯特·达尔认为：“一个国家要维系民主就需要各种各样的独立社团和组织，也就是说，需要一个多元的市民社会”。在我国，一些专业性较强、社会影响力较大的社会组织，比如行业协会、学术研究会等拥有丰富的专业知识，政府制定决策的过程中，往往会征求他们的意见和建议，社会组织也愿意为政府提供技术指导和法律咨询服务，促进政府决策民主化和科学化，推动基层民主的实现。
（二）推动公民政治参与，促进社会自治实现。随着“单位制”的解体，社会组织的不断发展和进步，公民参与国家政治有了多样化平台，公民可以通过各类社会组织参与到政治和社会建设之中。公民也可以通过参加国家政治活动，提升自己的政治素养和民主素质，为社会自治创造条件。当前，社会组织已经融入到社会发展的方方面面，众多的社会组织为公民参与政治提供了广阔平台，促进了社会自治的实现。
（三）有效整合社会资源，利于提供更好服务。社会组织的出现可以吸引更多分散的资源投入到社区建设和发展，以回报社会、服务居民。构建和谐社会必须使社会每个阶层得到公平的关怀和照料，必须帮助他们树立生活的信心，解决他们面临的实际困难，仅单靠政府的力量是远远不足的，这就需要社会组织的积极参与，充分利用社会组织的组织力
整合社会各方资源、调动社会各方的积极性参与到社区关怀、救助中来，为社区居民提供帮助和服务。
（四）实现良好社区治理，维护社会和谐稳定。实现良好社区治理，就必须在政府的大力支持下，使社会组织参与到社区的日常管理活动中，充分发挥社会组织在自主管理、公共服务、资源整合、文化创新方面的作用，以满足社区居民的利益和需求，保障社区居民的利益，化解社区居民的矛盾，消除社区居民的不稳定因素，增加社区居民的归属感，构建社区居民和谐的人际关系，使社会组织成为居民人格养成的课堂、人伦实践的场所、人际交往的学校、社群合作的舞台，促进社区的发展。
二、社区党建在社会组织参与社区发展治理中的功能
“社区党建”是党的建设的重要组成部分，是新时期城市党的基层组织建设所面临的历史条件和社会环境的产物，是社区党组织为发挥领导核心作用，完成各项任务而开展的全部活动和全部工作的总和，是街道党建的拓展和延伸。它具有鲜明的时代特色，它的组织方式是条块结合、以块为主；它的领导方式是协调、指导和服务；它的出发点和主要内容是坚持以人为本。加强社区党组织建设，充分发挥社区党组织的领导核心作用，关键是要落实中央在服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定上下功夫，要紧密结合城乡社
区建设的实际，强化政治引领功能、服务凝聚功能、利益协调功能、文化导向功能，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园。
（一）政治引领功能。党的领导主要是政治领导，体现在对社会主义建设领域的重大事项的政策指导和引领作用上，体现在对各类社会组织的软控制上。社区党组织从绝大多数社区居民的共同利益出发，引导、推进社区成员的民主决策，保证和监督社区自治组织开展自治活动，逐步加强基层民主政治建设，推进基层民主。
（二）服务凝聚功能。“服务”是指社区党组织在社区发展治理的服务职能。当前，很多社区建立了“社管会”，它一方面联系着上级管理部门，一方面联系着基层社会组织和普通群众，它处于社区发展治理的枢纽位置。因此，可以说它是整个社区发展治理的重要秩序重组核心。强化和提升社区党组织的服务能力，有利于凝聚社区力量、整合服务资源、拓展服务内容，在解决群众多层次、多样化的需求上下功夫，做好便民服务。
（三）利益协调功能。当前，我国社会的主要矛盾发生了深刻变革。生态环境、自然资源与经济社会发展之间的矛盾；城乡二元结构之间的矛盾；科技、教育比较落后与高质量发展对人才需求之间的矛盾；经济体制与其它方面体制不
完善之间的矛盾，等等，无不引起社会成员利益的重大失衡，加剧了社会成员的利益冲突。社区党组织作为化解基层矛盾的最前沿单位，可以有效的调动社会各方面因素，整合社会各类资源，促使社会不同阶层的诉求得到合理表达，也有利于社会矛盾在基层得到最有效的化解。
（四）文化导向功能。现代社区是不同文化背景、不同教育层次、不同民族背景共同生活的一个综合型社区。社区文化表现出明显的异质性特征，其带来的思想的复杂性将是长期的，短时间内难以改变的。保障社区文化建设符合社会主义核心价值观，符合社会主义文化要求，就需要社区党组织的领导。做到错误时及时纠正，确保社区文化和思想建设始终朝着社会主义核心价值观方向不断发展。
三、党建引领社会组织参与 ** 镇城乡社区发展治理的实践 （一）x ** 镇城乡社区发展治理的现实困境
1. 服务凝聚功能发挥不足，社区公共空间治理不到位。** 镇地处 ** 区最西端，位于温江区、** 区、都江堰市生态圈腹心地带，区域内农村以发展苗木为主要经济来源。村内的耕地和闲散地块已用来发展苗木产业，可再利用的土地很少，造成了社区群众公共空间缺乏；集中安置社区，由于前
期安置未规划群众活动公共空间，安置区房屋密集、道路狭窄，且出现部分社区居民私搭乱建等挤占了公共空间。村上社区公共区域的基础设施未及时得到修缮，环境未及时得到维护，社区公共空间治理的滞后，导致社区活动无法正常开展。
2. 文化导向功能发挥不足，社区文化活动少。首先是缺乏组织文化活动的人员，虽然 ** 镇毗邻成都市，但社区内大部分年轻人因工作或求学的原因已经远离社区到城市，各街道和村上社区也缺乏有文艺专业技能的人才。其次是文化挖掘能力不足，通过调研了解到 ** 镇有独特的文化底蕴，比如乡贤文化、饮食文化等，但由于对本镇历史文化挖掘不够深入，造成文化遗产未能有效融入当地居民的日常生活。
3. 利益协调功能发挥不佳，邻里纠纷时有发生。邻里纠纷是影响社区和谐的最不利因素，有效预防邻里纠纷的发生和公平、公正、民主、高效的解决邻里纠纷，对创建和谐宜居社区具有非凡的意义。不同于城市社区之间的邻里纠纷，城乡社区居民之间的邻里纠纷存在历史性、复合型特点。比如：因历史原因造成的房屋边界、土地边界问题，矛盾历史积怨问题，家庭内部矛盾问题，财产权分割问题、老年人抚养问题，等等。
如果这些问题处理不好，不利于城乡社区的长远发展。
（二）党与 建引领社会组织参与 x ** 镇城乡社区发展治理的具体做法
1. 引入 x ** 区 x ** 社会工作服务中心参与 x ** 镇 x ** 社区发展治理。** 社区坚持以党建为引领，加强和改善社区党组织对社区发展治理的领导，发挥党组织的核心作用，支部通过开展“固定党日”、“专题组织生活会”等活动，以及社区开展的各种公共文化公益活动，统筹协调社区各类资源，将社区党员（青年党员）、居民（青年居民）和社工结合起来，共担社区责任，共同参与社区发展，培养社区青年党员、青年群众的认同感，归属感和获得感，使城乡社区发展体系更加完善，社区服务功能进一步强化，居民生活品质进一步提高，居民文明素养进一步提升，努力建设舒心美好、安居乐业、绿色生态的高品质和谐社区。
** 社区“坚持党建引领• 共创和谐社区”为目标，首先以开展“活动”为载体，先后开展“志愿随心• 益路随行”志愿者培训活动、“助力社区治理• 拥抱美好环境”社区环境治理活动、“不忘初心• 聚党力”团建活动等 10 余场次助力社区发展治理。其次以“项目+活动”为依托，开展“微笑社区”心灵家园营造，先后开展“幸福 **• 醉美微笑”“爱在路上• 暖情中秋”“阅读伴成长”赠书等 20 余场活动，
引领和帮助 ** 社区建立类型多样的自治组织开展社区治理和服务，有效提升了社区居民的幸福感、获得感、安全感。
2. 引入 x ** 市携程社会工作服务中心参与 x ** 镇 镇 x ** 村社区发展治理。携程社会工作服务中心针对 ** 村实际，制定了实施方案，明确了工作内容，细化了工作指标。坚持以“社区营造”为理念，整合“人、文、地、景、产”为社区发展治理的主要方向。“人”指的是社区居民需求的满足、人际关系的经营和生活福祉之创造；“文”指的是社区共同历史文化之延续，文艺活动之经营以及终身学习之精神；“地”指的是地理环境的保育与特色之发扬，在地性的延续；“景”指的是社区公共空间的营造、生活环境的永续经营、独特景观之创造；“产”指的是在地经济与产业活动的集体经营等。通过坚持“五向发展”为目标，以“党建引领▪ 全面共治”为路径，以“萤火虫公益项目”为载体，广泛开展社区党建工作，党员思想提升、能力提升、行动提升三维提升模式，以“萤火虫公益项目”为抓手，搭建“社区+社工+社企+村民”多方联动运作机制，广泛开展萤火虫公益行动，充分调动社区居民参与社区治理和社区营造的积极性，不断提升社区居民的公共意识。同时，找准社区院落治理的“痛点”，社区景观和文化的“亮点”、社区群众精神文化需求的“盼点”，以服务老年人、青少年、妇孺幼为重点，着力打造社区服务阵地，因需开展社会服务，提升村民的幸福感。
与 （三）党建引领社会组织参与 x ** 镇城乡社区发展治理的一般方法
1. 切中社区发展治理中的“痛点”，以推进治理精度为动力。在有条件的社区实行“院落长”制，不定期组织召开“四会”,即院落长会议、院落卫生总结坝坝会、社区营造小组会、环境保护小组会，凝聚共同参与社区发展治理的共识，并通过入户走访、入户访谈、居民调查等多种形式，广泛了解、征求群众对社区发展治理的意见，针对社区居民反映强烈的“痛点”“难点”等问题，大力孵化培育以“党员+社区居民”为基础的“环境保护小组、志愿服务小队”等群众性自治组织，通过社区居民自主商讨对社区院落公共区域实行认领管理、共同监管的形式，分别以院落长组织各院落社区居民进行商议，以促进问题的解决。
2. 找准社区发展治理中的“盼点”，以顺应多元需求为导向。通过“坝坝会议、问卷调查、入户走访”等方式，多方征求社区居民的意见，找准社区居民的期盼和需求。针对社区儿童无人看管、妇女居家就业、环保意识薄弱等社区居民有望亟待提升的“盼点”，大力孵化培育以“党建+社会组织”为基础的“四点半课堂、文化活动小队、环保知识宣讲课堂”等形式开展针对性服务，解决社区居民在儿童看管、居家就业、获取知识等方面的需求。通过以满足三类重点人
群的需求为导向提供服务，促进了社区居民融合互助，社区活力也得到有效增强，邻里关系也更加和谐，有效提升了社区居民的获得感、认同感和幸福感。
3. 收集社区发展治理中的 “亮点”，以推进城乡社区同发展。收集社区人文故事、景观和文化“亮点”，对特色产业进行梳理，打造社区公共空间和特色景观。坚持“空间打造依靠民众、空间服务为了民众、打造完成属于民众”的工作思路，通过小组会议、坝坝会议、党员示范等形式鼓励社区居民参与，鼓励村民投工投劳参与空间打造。同时，以增色古蜀文化神话墙绘为旅游发展“切入点”整合各村院落特色资源，打造独具特色的 ** 镇墙绘文化社区院落，收集文明家风先进案例，形成 ** 镇特色“家风文化宣传阵地”以达到从整体上提升 ** 镇文化特色，增强文化软实力的吸引力。
四、党建引领社会组织参与 ** 镇城乡社区发展治理的启示 （一）以转变思想观念为首，筑牢党建工作，发挥党建在城乡社区发展治理过程中的引领作用。思想是行动的先导，推动社区治理向纵深创新发展就必须打破思想束缚，将我们的思想从过去的条条框框中解放出来。** 镇根据省市相关精神和结合本地社区的实际情况，创造性的开展社区发展治理
相关工作。构建社区党建新的领导体制，确保社区治理朝着正确的方向发展。充分调动社区内党员和居民的积极性，在居民社区和“两新”组织成立社区治理党小组，选派优秀的党员通过传帮带的形式引导社区其他党组织和驻地党委统筹协调共商区域发展、共建美好家园，强化社区党组织的政治功能和服务功能，发挥街道社区党组织的“核心”作用，使社区党建得以加强，社区治理方向更加清晰。
（二）以合作共治的模式构建共建共享的社区治理新格局，聚焦社会多方力量参与社区治理。社区居委会充分发挥各类主体的作用，架构起“党支部引领、议事会决策、业委会执行、社区具体指导、居民参与监督”的社区居民自治体系。一方面由上级党委指派党建指导员，积极引领“两新”组织成立党支部和发展党员。另一方面，由党支部成员轮流担任议事会**，共议涵盖社区范围内的大小事情。
（三）以精细 化服务满足人民群众多元化需求，提升居民对社区治理的满意度，促...
党建引领社会组织参与社区共治的探索与实践
社会组织参与促进共建共治共享治理格局
导读：打造“共建共治共享的社会治理格局”是党和政府对社会组织发展的最新定位。党的十八大之后，“国家治理体系和治理能力现代化”成为深化改革的总目标，“去政治化”之后的社会组织被接纳为国家发展战略的重要实现主体。这个过程既体现了我国政治体制包容性发展的逻辑，也体现了社会组织自身职业化发展的逻辑，同时也是治理方式不断演进的结果。社会组织在改变自身的同时，社会组织与政府部门的关系也在发生深刻变化。政府通过转移职能、购买服务、分类扶持、信用建设、综合监管等方法构建政府和社会组织之间的多重关系。这种多重关系使得社会组织成为国家治理体系中高效、灵活和为公众所信赖的角色。
引言
1978 年改革开放以来，社会组织的发展已经有 40 年的历史。在这个过程中，社会组织、社会组织所处的政治环境以及公众对社会组织的看法都发生了巨大变化。社会组织的概念经历了社会团体、民间团体、民间组织、非营利组织等不同阶段的变化，社会组织从一个非常边缘的角色变成了一个相对重要的部门，社会组织的数量和活力都在显著增加。政府对于社会组织的定位也发生了根本性的转变，社会组织存在的合法性得到承认，社会组织的自主性和独立性获得尊重。公众和社会组织之间的联系从政治层面转移到经济和社会生活层面，公众成为社会组织资金和人力资源的重要来源，公众的支持程度成为影响社会组织发展的重要因素。
社会组织的发展对于国家的整体治理格局都产生了深刻影响。党的十九大报告提出，要“打造共建共治共享的社会治理格局”，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。“共建共治共享的社会治理格局”是对于社会组织参与社会治理最新阶段的概括，意味着社会组织能够参与社会治理的所有环节。“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”是社会组织参与社会治理格局中不同部门的责任分工以及相互之间的关系。从发展过程来看，社会组织参与促进共建共治共享治理格局有历史的必然性。从现实要求来看，社会组织参与促进共建共治共享治理格局有效率、资源和公平方面的必要性。当然，社会组织能否参与促进共建共治共享治理格局主要取决于参与治理的各方能否形成科学合理的治理机制，能否正确使用 PPP（公私伙伴关系）、政府购买服务、基层协商治理等新的治理工具。
一
社会组织从利益主体转为服务主体
社会组织的历史演变受多重力量的影响。贾西津认为，改革开放以来中国民间组织的发展是两种生长路径相互作用的结果：一种是“自上而下”的路径，代表了政府或其他相关机构组建和主导的民间组织，另一种是“自下而上”的路径，代表了公民基于社会需求发起、相对独立运作的社会组织。[1] 王名和孙伟林指出影响中国社会组织管理体制发展的三重力量，即思想的力量、现实的力量、规范的力量，与之相对应，政府在社会组织管理时经常在发展型战略、控制型战略、规范型战略三个选项中进行选择和组合。[2]
改革开放以前，社会组织主要被当作具有政治属性的利益主体来看待。1950 年 9 月，政务院发布的《社会团体登记暂行办法》第四条规定，“凡危害国家和人民利益的反动团体，应禁止成立；已登记而发现有反动行为者，应撤销其登记并解散之”。从新中国成立到 1956年期间，政府对社会组织进行了全面清理和改造，社会团体的范围主要包括人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、专业研究团体、宗教团体以及其他符合人民政府法律规定而组建的团体。1949 年前就存在的福利机构、慈善机构、义务诊所等组织被编入政府举办的社会组织之中，其财产和场所也被收为国有。社会组织重新登记注册之后按照业务范围划分到不同的政府部门。
中间阶段受****的影响，社会组织的数量比较少，主要是一些具有政治背景和历史地位的组织以官方的方式开展活动，社会组织主要被看作实现执政党和政府部门政治功能的附属机构。改革开放之后到 1989 年期间，党和国家的发展路线从强调阶级斗争转为以经济建设为中心，虽然社会组织的管理体制没有发生大的变化，但是社会组织的数量呈现出爆发式增加。新成立的社会组织通过“挂靠”等各种变通的手段获得合法身份。据统计，从 1978 年到 1988 年的 10 余年间，全国性社团增加到 1600 多个，是 1978 年的 16 倍，地方性社团则增加到 20 万个，是 1978 年的 33 倍。[3]
1989 年 10 月，国务院颁布《社会团体登记管理条例》，社会组织进入“双重管理”的时代，每个社会组织的成立需要得到业务主管单位的正式批准，同时还要满足登记注册部门的条件，有些社会组织的成立可能需要两个业务主管部门同时出具同意证明。登记注册门槛高、登记注册困难成为这个时期社会组织发展遇到的主要困难。另外，民政部门分别在1990 年、1992 年、1994 年、1996 年开展了四次较大规模的社会组织“清理整顿”活动，正式登记注册的社会组织数量增加不大。
1998 年，国务院发布《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》，进一步明确社会组织登记管理部门和业务主管部门之间的职责划分。1998 年之后，社会组织的“双重管理”体制进一步完善，正式登记注册的社会组织数量增速加快。上面的
两大条例和 2004 年《基金会管理条例》的颁布使社会组织的登记和日常管理走上规范化发展的道路。政府主要通过行政手段和经济杠杆对社会组织进行调控，带有****色彩的“清理整顿”再也没有发生过。2007 年，党的十七大报告中第一次使用“社会组织”的概念，并明确提出在基层民主建设中要“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。葛道顺认为，十七大报告为社会组织的发展提供了政治保证，并将社会组织的发展提到了战略高度，其间蕴涵着党的执政理念和国家建设理念的变革，意味着以社会组织为重要载体的公民社会在中国特色社会主义现代化建设中的地位和作用得到了认可和重视。[4]
2008 年，汶川地震发生之后，社会组织在灾害救助、善款募集、灾后恢复等方面的表现大大改善了公众对于社会组织的认识，社会组织的重要性得到广泛承认。2012 年，十八大报告对于社会组织管理体制的改革方向进行了明确阐述，要求“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。2013 年，党的十八届三中全会提出将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。社会组织成为完善国家治理体系、提高国家治理能力的重要主体之一。
二
公共服务多元供给格局中的社会组织
现代政府的主要功能就是为居民提供高水平的公共服务。社会组织能够发挥自身在灵活性、自愿性、民间性等方面的优势，在公共服务供给过程中占有非常独特的位置。政治层面将社会组织定位于新型的公共服务提供者，社会组织也寻求通过提供公共服务提升自身的能力，扩大组织的影响力，从而实现组织的宗旨。这种合意的局面是多种力量共同作用的结果，同时也表明社会组织的发展进入了一个全新的阶段。
（一）政治体制的包容性逻辑
社会组织的成长能够增强社会活力，促进社会进步，但是政治体制的变化决定了社会组织的成长空间，任何成功的政治体制都包含两种主要的力量：一种力量力图保持制度的稳定性和一致性，另一种力量则强调包容性和调适性。孙立平提出的“总体性社会”[5] 、周雪光提出的“一统体制”[6] 等更多强调的是政治体制追求自身稳定性的一面。例如，周雪光认为，中国政体的突出特点是以中央政府为中心的一统体制，即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权。一统体制倾向于削弱甚至消除社会组织的利益代表功能，让社会组织通过行政吸纳或者政治吸纳的方式被整合到现有的政治结构之中。
沈大伟提出的“调适性”概念、[7] 黎安友的“韧性权威主义” [8] 以及俞可平所强调的“干部
培训和治理创新”[9] 等都表明中国的政治体制有非常强的学习能力和调适性。社会组织是一个新兴的部门，为了把社会组织纳入体制之内，原来的政治体制进行了大量创新：一方面把党建、统战、强化规范和监管等传统的吸纳方式运用到社会组织及其主要负责人身上，另一方面采取社会组织自我管理、政府向社会组织购买服务、政府举办公益创投、社会组织等级评估等新的吸纳方式。
（二）社会组织职业化的逻辑
社会组织是一种使命驱动型的组织。社会组织自身不直接创造社会财富，也不能像政府那样通过税收等手段获得稳定的收入来源。社会组织通过重新配置社会资源创造新的社会价值，从而获得资金支持。社会组织一旦成立，就会产生持续发展的动力。随着社会组织数量增加，社会组织从业人员的规模也在迅速扩大，社会组织之间的相互竞争越来越明显。竞争使得社会组织走上专业化和职业化的发展道路。
社会组织能够成功职业化的前提是建立稳定的资金来源，而稳定的资金来源必然要求稳定的业务领域。与其他活动形式相比较，为一般公众、特定群体、会员等提供服务是社会争议最少的活动，往往能够为社会组织带来较为稳定的收入。因此，大部分社会组织从自身长远发展的角度出发，倾向于承接具有可持续性的公共服务活动，以此作为组织生存的基盘，然后在此基础上开展一些直接实现组织使命的活动。
（三）治理方式演进的逻辑
2000 年以来，“治理”的概念逐渐兴起。到 2013 年，党的十八届三中全会在报告中使用“国家治理体系和治理能力”概念之时，“治理”一词已经全面取代“统治”“管制”“管理”等，成为主流的政治概念。随着其使用范围扩大，“治理”概念本身也在发生深刻变化。
第一个方面的变化是“治理”的问题对象、领域越来越复杂。社会问题的类型不同，最合适的治理方式也不一样。库伊曼（Kooiman）认为，治理方式大致可以分为自治、层级式治理、共治三种，针对那些同时具备多样性、动态性和复杂性的社会问题，共治是最合适的治理方式。[10]
第二个方面的变化是参与“治理”的主体越来越丰富。治理是一种开放式的结构，不同性质的主体都可以参与到治理中来。根据全球治理委员会的定义，治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。
治理的定义中隐含了多元主体为共同的目的进行合作从而解决问题的含义，广义的政府部门、事业单位、群团组织、社会组织、企业、非正式组织等都成为治理的主体。
第三个方面的变化是“治理”的工具越来越丰富多样。政府在治理活动中发挥着决定性的功能，所有的治理都是政府以某种形式体现公共意志、实现公共目标、提供公共服务的过程。“治理”概念的深化发展让政府有了更多可选择的工具。除了法制规范、行政干预等强制性程度较高的工具之外，政府可以选用信息公开、社会信用建设、行业标准、志愿协议、村规民约等强制性程度比较低的工具。政府通过成立公共企业、事业单位、群团组织提供公共服务是直接性较强的工具。与之相对应，政府向社会购买服务、合同外包、特许授权等都是间接性比较强的工具。更多的治理工具让政府在处理公共事务方面有更多的选择，能够提高治理的精准性。不过，所有这些强制性程度比较低或者间接性程度比较高的治理工具的使用都离不开社会组织的积极参与。
由此可见，从政治体制的包容性发展、社会组织自身的职业化发展，以及治理方式自身演进的逻辑来看，社会组织参与公共服务的多元供给格局是必然的趋势。2017 年 1 月，国务院发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》中明确提出了“政府主责，共享发展”的指导思想，要求在推进基本公共服务供给过程中，充分发挥市场机制作用，支持各类主体平等参与并提供公共服务，形成扩大供给合力，并要求大力发展社会组织，采取人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式，提升社会组织承接政府购买服务能力。
三
社会组织参与共建
高质量的公共服务有赖于公共服务基础设施的更新和升级。在基础设施建设领域，政府和私人组织之间以特许权协议为基础形成公私合作关系（Public-Private Partnership，PPP），能够更有效地提高公共服务基础设施的质量。2015 年 5 月，财政部、国家发展改革委和中国人民银行三部门共同发布了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，其中特别强调要广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务，包括在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。社会组织是参与 PPP 的重要主体之一。
随着社会老年化程度提高，政府的养老负担越来越重，引入社会组织参与养老公共服务是大势所趋。2017 年 3 月，国务院办公厅发布的《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》中特别指出，要推动公办养老机构改革试点，鼓励采取公建民营等方式，将产权归政府所有的养老服务设施委托企业或社会组织运营。早在 1995 年，天津市就出现了我国第一家...
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